合肥市社科界第四届学术年会论文集选登

                  综合运用湖泊旅游开发模式，打造大型湖泊旅游目的地

                                           夏琦  蒋晓岚

      摘  要：合肥是我国唯一完整拥有五大淡水湖中的一湖的省会城市，利用其环巢湖丰富的旅游资源，在旅游发展上有条件定位于著名湖泊旅游城市，这将有利于环巢湖优质旅游资源的综合开发利用，提升合肥城市形象，改善生态环境，形成人与自然和谐共处的宜居的人居环境。在对湖泊旅游开发模式进行比较的基础上，合肥应选择以综合开发模式为主，并综合运用湖泊旅游开发其他模式的方法，借鉴国内外大型湖泊开发经验，通过重点打造著名大型湖泊旅游度假区、著名湖泊旅游风景名胜区、著名特大型近郊湖泊公园，将合肥打造成著名大型湖泊旅游目的地。
      关键词：著名湖泊旅游城市；环巢湖；旅游开发模式；大型湖泊旅游目的地

      经行政区划调整，五大淡水湖之一的巢湖成为合肥“内湖”，这也使合肥成为我国唯一完整拥有五大淡水湖中的一湖的省会城市，合肥因而打出“大湖名城、创新高地”这个新名片，“大湖”对于合肥来说是最大的卖点。合肥的旅游发展也要围绕“湖”大做文章，定位于著名湖泊旅游城市现已具备条件。在对环巢湖旅游资源进行整合开发、提升合肥市城市形象之际，应恰当地选择旅游开发模式，将合肥打造成著名的大型湖泊旅游目的地。这不仅可以更好地利用湖泊旅游资源创造经济效益，而且能够有助于合肥生态环境的改善，形成宜居的人居环境。
      一、合肥旅游发展定位于著名大型湖泊旅游城市的依据
      合肥完整地拥有巢湖，使得合肥打造以湖为标志的城市有了前提条件。环巢湖地区整体纳入合肥市以后，在统筹管理协调、生态环境治理、交通网络建设、基础设施配套、开发投入力度、政策人才保障等方面都获得大的提升，有利于高起点的规划建设合肥湖泊旅游城市。
      环巢湖拥有丰富的自然、人文景观，融湖光、山色、岛景、湿地、奇洞等于一体，滨水旅游开发潜力巨大。据安徽省巢湖管理局和合肥市旅游局联合编写的《环巢湖旅游资源普查资料汇编》的统计数据，环巢湖普查区拥有旅游资源159个，其中自然旅游资源49个，人文与旅游资源68个，文化节庆及民俗活动27个，主要旅游商品15个，是安徽省旅游资源最丰富的地区之一。因而将合肥定位于著名大型湖泊旅游城市是有充分依据的。
      （一）大体量的淡水湖和温泉资源
      环巢湖地区水资源丰富，其中以冷水—湖泊、热水—温泉资源的知名度最高，价值最大。巢湖，是我国五大淡水湖之一，面积近800平方公里，水系流域面积1.3万 km2，入湖河流达34条，每年接纳四周二市七县近40亿立方米的来水。这是打造著名湖泊旅游城市的前提条件。环巢湖周边有多处较高知名度的已开发的温泉资源，仅属合肥区域内的就有巢湖市的“半汤”、庐江县的“汤池”两处大型温泉资源，矿物质成分丰富，属低硫含氡温泉，康复疗养效果显著，是环巢湖旅游，尤其是度假旅游的重要特色资源。已建成的深业半汤御泉庄温泉度假村和汤池安徽金孔雀温泉度假村规模大、档次高，生态环境一流。
      （二）珍稀的古代历史遗迹
      巢湖是古代文明的摇篮。巢湖地域为古人类最早的发源地之一，巢湖的千古之谜“唐嘴水下古城”，传说是公元前500多年前的古居巢国遗址；周边发现的距今三十万年的“和县猿人”、二十万年的“银屏智人”和五千年前“中国最早的城市”凌家滩文化遗址等，都足以为证巢湖的悠久古代文明历史。巢湖市博物馆所坐落的放王岗，传说是商汤放逐夏朝暴君夏桀之地，这里有尚未发掘的古墓群。巢湖是有巢氏文化的发源地，传说有巢氏教会了人民筑巢而居，巢湖的卧牛山、洗耳池、牵牛巷，巢父洞等，据说都是有巢氏族的遗迹，其中洗耳池是成语“洗耳恭听”典故产生地。巢湖的亚父乡经考证为秦末楚汉之争中被项羽尊称为亚父的范增故里。
      环巢湖地区保存有一定数量的古镇古村落资源，其文化内涵丰富，挖掘潜力巨大。距合肥市区40公里的肥西县三河镇，为巢湖西岸水陆交通要冲、肥西县最大的港口，是一个具有二千五百多年历史的水乡古镇，河流纵横，圩堤交错，历来商贾云集，车船辐辏，风味小吃闻名遐迩。湖北岸的长临河、中庙、烔炀、柘皋等镇区古街巷风貌犹存，“九龙攒珠”移民古村落群格局独特。这些都是巢湖历史文化的重要记忆，对建筑学、民俗学、移民史均具有重要的文化价值。
      （三）众多内涵丰富的人文和自然景观
      环巢湖是淮军文化发源地，在巢湖中庙建有李鸿章于1892年为纪念淮军将士而奏请清廷敕建的昭忠祠，被称为淮军总祠。位于合肥市步行街的李府内陈列了许多淮军将士用过的兵器等实物。庐江县的吴武壮公祠，是为纪念淮军著名将领吴长庆而建。
      环巢湖名人众多，包公、周瑜、伍子胥、丁汝昌、张治中、李克农等等，他们的故居或遗迹都成为珍贵的人文景观。
      环巢湖许多奇特的自然景观都有传奇的人文典故。巢湖的标志性景观姥山，相传为“陷巢州”时的焦姥为化成。山顶上著名的文峰塔，建于明崇祯四年（1631年），清光绪四年（1878年）由洋务大臣李鸿章续建完工。塔内有李鸿章、刘铭传等所题石匾25幅。巢湖南岸银屏山悬崖绝壁上的一株千年牡丹，千年不凋不败，不蔓不枝，对其来历有许多动人的传说故事，北宋诗人欧阳修看花后留下《仙人洞观花》的著名诗篇。
      （四）优势明显的农业休闲旅游资源
      环巢湖流域是历史上的“鱼米之乡”， 在这个天造地设的生态乐园，农作物、经济作物、水产品、畜禽产品俱全，耕地、山林、水面齐备。长江、巢湖为农作物灌溉提供了充足的水源。在已形成优质稻米、水产、蔬菜、茶叶等主导产业基础上，正在推进生态高效农业。从旅游角度看，环湖生态农业自然景观具有可观赏性，瓜果蔬菜采摘、鱼虾捕捞等农业活动具有趣味性和可操作性，开展环湖农业休闲旅游具有得天独厚的优势。
      二、大型湖泊旅游开发模式的比较和选择
      从世界各地看，大型湖泊地区旅游开发模式有多种，对合肥湖泊旅游资源进行开发，必须要在对这些模式加以比较后进行选择运用。
      （一）湖泊型风景名胜区模式
      这种模式注重打造天然生态景观，所有游览设施及景点的建设，均以不影响或有助于改善自然面貌为前提，除必要的服务设施和旅游交通外，不搞任何大型的游乐设施或度假、休闲场所。适用于具有较高的风光观赏价值或特色，其水体及周边环境不适宜开发直接侵入水体和环境的参与性旅游项目。因此，这种模式需要得到政府资金扶持，整个风景区的建设和运营费用主要来源于政府拨款。
      （二）风景旅游特区模式
      这种模式综合利用某一地区的国土风景资源，在法律、法规的许可范围内，政府以若干优惠的投资政策，吸引和鼓励建设性投资，以旅游业开发为龙头，带动区域产业结构转型和社会经济增长[3]。风景旅游特区的发展按照市场规律运作，政府以土地和风景资源入股，与外部资金合作开发，共享利润。因此，这种模式需要得到政策上的扶持。国际上80年代较为流行，泰国的芭堤雅、新加坡的圣陶沙以及我国的武当山等都采取这种模式。
      （三）城市近郊公园模式
      这种模式以改善人居环境、建设为广大市民所用的“城市公园”为目标，实现从城市化的景观到景观化的城市的转变。城市近郊公园主要由政府投资或融资解决生态环境的建设，是大城市近郊风景区发展的一种合理模式和趋势，德国博登湖地区的发展即是成功的一例。因此，这种模式也是主要依靠政府的投入。
      （四）湖泊旅游度假模式
      这种模式以满足旅游者的休闲和康体需求为目的，利用湖泊资源、通过选择优越区位和营造良好环境为游客提供各种休闲设施和服务。湖泊旅游度假除具备度假区的一般特征外，其特色在于：拥有丰富的淡水和水产资源，水体景观优美宜人，文化旅游资源富于地方特色；其次，更注重生态环境保护，其生态旅游容量比其它旅游度假区小很多；第三，具有多重功能，多数将生产功能与旅游功能结合起来并使二者相互促进，从而集度假、观光、生产、居住、生态与游憩于一体。因此这种模式必须能满足旅游者度假需要，有良好的度假条件，投资方式可以多样。
      （五）综合旅游开发模式
      这种模式综合利用湖泊的各类旅游资源，集观光、休闲、度假、运动、修疗养等多种功能为一体。一般适合湖泊水域面积较大、水体自净能力较强、周围地形多样，并且生态环境、度假条件、交通条件良好，距经济发达地区客源市场较近。因此，这种模式涵盖了其他一些模式，适合在能以多种方式进行旅游开发的湖泊地区采用。
      (六)合肥湖泊旅游模式的选择
      合肥环巢湖地区拥有大体量的淡水资源和温泉资源，水中有岛屿，周边有小镇，湖岸有湿地，地处安徽省会城市，周围临近南京、芜湖、马鞍山、铜陵等沿江城市带大中城市，是皖中地区乃至周边区域的生态核心与屏障，交通便捷。这些条件均符合涵盖某些模式在内的、具多功能性的湖泊旅游中的综合开发模式条件。因此应将其作为主要模式，同时，兼对其他模式选择性地加以运用。
      三、综合运用湖泊旅游开发模式，将合肥打造成著名大型湖泊旅游目的地
      从湖泊旅游开发来看，运用以休闲旅游为主导的综合开发模式进行开发是大型湖泊旅游开发的趋势，而合肥湖泊旅游的条件也适合以综合旅游开发作为主要模式，同时，合肥市的湖泊旅游开发还要结合合肥打造生态之城的目标，有选择地综合运用其他一些湖泊旅游开发模式，并加以创新，借鉴国内外成功经验，通过重点打造著名大型湖泊旅游度假区、湖泊旅游风景名胜区、特大型近郊湖泊公园等，将合肥打造成著名的大型湖泊旅游目的地。
      （一）利用环巢湖丰富的旅游资源，打造著名的大型湖泊旅游度假区
      旅游业要想成为地方经济的一个重要的支柱性产业，必须增加旅游业的附加值，尽可能地延长游客停留时间，增加旅游消费，建设旅游度假区就是一个重要手段。
      如今，在国内外湖泊资源丰富地区，越来越重视打造湖泊旅游度假区。如位于瑞士最大的城市苏黎世南端苏黎世湖，周围拥有很多美丽小镇，拥有岸线3公里长的瑞士最古老的湖滨浴场，度假旅游有各种旅游项目，更有许多特色的节日庆典活动，如6月11日林道启航日、7月12日市镇节、海港圣诞节、葡萄酒节；梅尔斯堡国际城堡音乐会；一年一度的布雷更茨音乐节等。城市公交服务线、火车线路、水上航线连接城镇与度假旅游目的地；1小时车程内有两个机场接待设施、405家假日公寓、35家私人旅店、62家餐馆和酒吧。镇内提供各种方式住宿。2008年游客量年游客人数21.57万人，住宿人次为73.33万人。游客平均停留时间3.40天，年游客人数200万人次。
      我国的千岛湖开元度假村也是度假模式成功的一例，其坐落在千岛湖镇麒麟半岛之上，采用地产与旅游休闲复合的开发模式，提炼千岛湖风景区独特的自然、健康、稀有度假养生资源、良好的区位交通等因素，设置出高档次度假休闲品牌。有88幢半岛度假别墅与一幢五星级标准度假酒店。度假村把“文化、休闲、度假、观光、游乐、生活”等融入到每一个细节，满足了部分高端消费者的休闲生活需求。
      巢湖有近800平方公里的水面，环巢湖及湖中度假资源丰富，特别是得天独厚的温泉资源可以用来康体度假。姥山岛、中庙镇、半汤街道、长临河、汤池镇、三河镇等乡镇、街道、岛屿以及合肥滨湖新区、巢湖市区等都可以建度假落脚点。环巢湖周边除安徽省会合肥外分布着江浙许多发达城市，有经济联系密切的合肥经济圈、合芜马核心经济圈、南京都市经济圈、长江中游城市群，便于开拓度假游客资源，打造大型湖泊旅游度假区具有很好的条件。
      当今发达的长三角、珠三角城市人均GDP达到8000美金，从国际旅游发展的规律来看，休闲度假需求将逐步膨胀，中国旅游发展将步入到休闲旅游时代。而这一时期城市周边的滨湖资源也较易得到投资商的青睐。湖泊旅游度假模式相比单纯的风景观光模式能够获得更多的经济效益及社会效益。目前，体验式旅游开发成为开发商与规划者之间的一大共识，合力进行度假游旅游开发。万达集团文化旅游城项目在合肥市滨湖新区落户，也正是看中了巢湖之滨这块休闲度假的宝地，这一项目的落户，将有力推进环湖度假区建设进程。
      合肥市现已决定将充分利用湖光山色和温泉、湿地、历史文化等资源，重点开发以健康、休闲、度假、水上运动等为特色的环湖旅游产业带，加快建设巢湖国家旅游度假区，把合肥打造成为国际度假旅游目的地。一个以区域性特大城市合肥为依托，泛长三角地区和正在崛起的中部地区为市场腹地，环湖广阔的滨湖空间为载体的著名大型湖泊旅游度假区正在紧锣密鼓地建设之中。
      （二）利用大型淡水湖景观资源，打造著名湖泊旅游风景名胜区
      湖泊旅游风景名胜区虽然经济效益上不如湖泊度假区，但是有其非凡的影响力，是一个城市重要的名片。尤其在合肥打造大湖名城、创新高地之际，这张城市名片至关重要。
      巢湖是五大淡水湖，自2001年巢湖风景区被确立后，其建设目标就是保持皖中区域这块“净土”。按照《风景名胜区管理条例》的规定，要控制并有效治理污染，沿湖种植生态防护林，促进以水土保持、生物多样性为主要内容的生态保护措施，并以此增强生物对环境的自净能力。经过多年治理，环巢湖生态环境正在不断改善。今后还要进一步通过生态治理与修复，提升生态环境、游览空间的品质，随着引江济巢、环湖湿地修复、入湖河流截污等八大生态工程的上马，巢湖生态环境和水质会有好的转变，生态景观环境品质将大大提升。尤其通过农业退耕还湖生态工程、湿地景观生态修复两大工程，对生态环境破坏进行控制，将形成国内最长的以生态湿地为穿插的环湖绿化景观带。通过治理巢湖湖水污染、蓝藻，还巢湖碧波万顷。再加上有巢湖水上点点渔舟、神秘的姥山岛、红瓦粉墙洋房与古朴民居交织的别样小镇以及特色明显的历史文化景点相映衬，使环巢湖无论是近观、中观、远观都美景如画，整个湖域形成图案丰富的美丽画卷，成为享誉全国乃至世界的著名大型湖泊生态旅游风景名胜区。但这样大型的风景名胜区不需要完全按照只投入不产出的模式，民间投入的一些度假村、各种旅游项目等都可以穿插其中。
      （三）利用滨湖资源，打造著名特大型近郊湖泊公园
      合肥正在构建区域性特大型城市，建生态之城，需要有服务于合肥城市发展和市民生活为宗旨的各种大型公园。湖泊公园是最具有亲和力和最具魅力的公园。人类自古就择水而居，巢湖之水为城市增加了灵气，湖岸湿地、绿地是天然氧吧。合肥市应利用所拥有的天然大湖，将其打造成市民的一处特大型近郊湖泊公园，拉近人与水的距离，在人湖共生的环境里，自由享受其他省会城市难得的大型湖泊公园带来的乐趣，随时可以去欣赏滨水美景，亲水游乐、亲水运动、亲水康体。这种宜居环境为合肥城市扩展提供了难得的水岸环境和沿湖背景，使合肥成为人与自然和谐共处的人居环境下独具魅力的滨湖城市，实现从城市化的景观到景观化的城市的转变。（作者单位：合肥行政学院、安徽社科院）

                合肥市村级公益事业建设一事一议财政奖补工作实施情况及思考
                                        孙礼成

      【摘要】 村级公益事业建设一事一议财政奖补，是我省（市）近年来实施的民生工程政策之一。我市该项工作于2009年正式启动，几年来，在市委、市政府的高度重视和大力支持下，各有关部门通力协作，齐抓共管，政策实施成效明显。但在具体实践中，尤其在基层操作层面，还存在一些较为突出的问题与矛盾。在我省建设美好乡村的大背景下，如何更加有效地发挥一事一议财政奖补政策效应，分析解决当前工作中存在的问题，已成为当务之急。本文从政策意义、主要做法与成效、存在问题、建议措施等方面进行了简要阐述，仅供参考。

      【关键词】 农村公益设施  财政奖补  实施情况  问题与建议
 
      一事一议财政奖补，是指中央和地方各级政府安排一定的财政奖补资金，对农民通过一事一议的方式兴办村内基础设施和公益事业建设项目，实行以奖代补，以组织、支持和引导农民筹资投劳，改善农村生产生活条件的一种新型农村公益事业建设投入制度，是改革农村公共产品供给方式、推进城乡统筹、实现基本公共服务均等化的重大制度创新，破解了长期以来农村公益事业建设办事难问题，深受广大干部和农民群众拥护。
      一、我市一事一议工作总体情况及主要做法
      2009年，我省被国家列为第二批一事一议财政奖补试点范围。几年来，我市根据国家和省统一部署，按照“民主决策、筹补结合，量力而行、注重实效，因地制宜、分类指导，规范管理、阳光操作”的原则，广泛开展宣传，深入发动群众，积极议事筹资，创新工作思路，完善政策措施，认真组织实施，推动一事一议财政奖补工作有序开展。2009年—2013年，我市坚持普惠制和特惠制相结合，各级财政累计投入7.4亿多元（含市本级财政奖补4000万元），建成13673个农村公益建设项目，涉及农田水利设施、道路修建、植树造林、安全饮水工程、环卫设施、文体设施等多项领域，全市90%以上的行政村实施了一事一议建设项目。随着一大批村级公益项目的建成，农村生产生活条件得以明显改善，受益群众由衷地赞道：“一事一议政策好，众人拾柴火焰高。”
      （一）加强领导，协同推进。市及各县（市）区、乡镇党委、政府切实加强对一事一议财政奖补工作的组织领导，成立一事一议财政奖补工作的组织领导和办事机构，指导开展工作。针对一事一议财政奖补工作涉及多个部门，多个管理层次的现状，各地对综改、财政、农业等部门及乡镇政府和村民委员会等工作职责做出了明确界定，做到职责清晰，任务明确，充分调动各级、各有关部门的工作积极性，形成了部门协作、上下协调、齐抓共管的工作格局。
      （二）广泛宣传，营造氛围。各县（市）区、乡镇通过标语、墙报、发放宣传手册资料等多种形式，向农民群众宣传党和国家的惠民富民政策和一事一议财政奖补试点政策，让广大农民和基层干部了解、掌握政策，激发和调动农民群众民主议事、办事、管事的积极性和创造性，自觉自愿开展一事一议筹资筹劳，建设自身受益的村内公益事业项目。同时，市、县（区）加强调查研究，及时发现和推广好做法、好典型，形成良好的示范效应，为深入推进一事一议财政奖补工作总结经验、探索路子。
      （三）完善制度，优化流程。为规范一事一议资金使用管理和项目实施管理，我市先后出台了《村级公益事业建设一事一议资金管理办法（试行）》等四个配套文件。为建立激励约束机制，完善考核评价体系，我市还制定了《考核评价暂行办法》和《绩效评价暂行办法》。各地按照科学化、精细化管理的要求，制定了多个配套措施，规范项目的规划、申报、审批、实施、验收和资金结算等流程，使各项工作有据可依，规范操作。如：四县一市自2011年起，对审批的项目运用GPS进行卫星定位，建立项目库，有效防止项目重复申报和违规套取资金现象的发生。
      （四）尊重民愿，自主管理。按照“以县为主，尊重民意，简便易行，规范操作”的原则，坚持从农村现实需要出发，从奖补项目性质和特点出发，创新管理方式，实行灵活多样的办法，组织群众开展“议事”，调动了基层干部和群众议事的积极性，让群众能够“议成事”。群众的事情，由群众自己议、自己建、自己管，身边人做身边事，群众心里更踏实、更放心，受益更直接、更长久，解决了与农民群众利益息息相关的民生问题，让农民群众直接感受到了财政奖补政策给他们带来的实惠。
      （五）严格验收，注重管护。各地严格执行“村镇县三级检查验收”制度，由县（市、区）综改办牵头，将重点项目专门审验与一般项目随机抽检相结合，实行多部门联合检查验收，保证工程质量。为发挥村级公益设施长期效益，我市坚持“建管并重、村级主体、因地制宜”的原则，建立健全村级公益设施管护长效机制。各地在管护办法中规定，由县级财政按项目实际筹资人数，对行政村给予每人每年1-3元的定额补助，专项用于项目管护。
      （六）普惠特惠，并驾齐驱。从2012年起，我市积极探索实施村级公益事业特惠制项目建设，市财政出台特惠制项目管理办法，选择一些群众积极性高、工程量较大、受益性较强、辐射效应较广的公益项目进行建设。通过加大财政奖补比重，重点扶持一批农民需求迫切、事关群众生产生活条件重大改善的村级公益项目。2012—2013年，市本级财政安排2000万元奖补资金，专项用于20个“特惠制”项目建设，打造农村公益事业建设“精品工程”与“亮点工程”，发挥了良好的示范带动效应。从2013年起，我市将“特惠制”项目建设与美好乡村建设有机结合，助推美好乡村建设取得新进展。
      （七）加强督查，全程监管。近年来，市、县（市）区综改部门采取重点督查和日常督查相结合，多次组织财政、农委、水务、交通等部门，深入乡村、项目建设点，检查一事一议项目实施情况，督促工作开展，解决存在问题。巢湖市充分利用信息化手段加强财政奖补资金管理，建立了村级公益事业一事一议财政奖补工作信息监管系统，2013年该市267个一事一议财政奖补项目全部通过信息监管系统进行申报、审核和审批，实现了项目网上申报、网上查询和网上管理。
      二、取得的主要成效
      2009年以来，在各级、各有关部门的共同努力下，我市一事一议财政奖补工作取得了明显成效，政策深入人心，干部群众衷心拥护，社会各界高度关注，一事一议财政奖补政策已经成为公共财政阳光覆盖农村新的重要渠道，同时也是改善农村生产生活条件、密切党群干群关系的重要平台。
      一是促进了农村公益事业发展和新农村建设。通过实施一事一议财政奖补，解决农民生产生活中的实际问题，给群众带来了很大的便利。随着一大批公益设施在农村的建成，特别是村内道路硬化、农田水利兴修后，解决了多年来困扰村民“晴天一身灰、雨天一身泥”的村内道路行路难以及农业灌溉“最后一公里”的问题，极大地改善了农村生产生活条件，有效地促进了农村社会事业发展。
      二是创新了农村公益事业建设投入机制。村级公益事业建设一事一议财政奖补政策的实施，从单一的农民筹资筹劳投入转变为政府、集体、社会多元投入，调动了社会各方面兴办公益事业的积极性，形成了“群众干、政府帮、社会助”的良性互动工作格局，找到了一条推进农村公益事业建设和发展的新路子，创新了农村公益事业建设以农民筹资筹劳为基础、通过政府财政奖补、引导社会广泛支持的多元化投入机制，较好地解决了过去村级公益事业办不了、办不好的问题。
      三是促进了农村基层组织职能、作风转变。在实施一事一议财政奖补工作之前，大多数农村干部群众在公益事业建设上存在着消极等待、观望、依赖的思想，一事一议财政奖补政策的出台，触动了基层干部和农民群众改善生产条件、提高生活质量、建设美好家园的迫切愿望，在农村出现了多年不见的大兴村级公益事业建设的喜人局面。乡村干部面对面指导群众开展民主议事、项目规划和建设工作，与群众一起搞规划、议项目、谋发展，解决的是农民身边看得见摸得着的事情，融洽了干群关系，改善了政府形象。
      四是推进了农村民主政治建设。通过严格执行村级公益事业建设一事一议财政奖补工作程序，保障了农民群众的参与权、决策权和监督权。群众参与议事、筹资、施工以及资金的管理和使用的整个过程，不仅极大地调动了农民群众“民主决策、民主管理、民主监督”的积极性，增强了他们民主管理村内公益事业的责任感，也极大地调动了农民群众参与村级公益事业建设的热情。一事一议财政奖补工作的开展，促进了村务公开和村民自治，有效地推动了农村基层民主政治建设的进程。
       三、存在的主要问题
      通过调研了解，当前一事一议财政奖补工作中存在一些问题和不足，需要认真加以解决和完善。
      （一）存在“会难开、事难议、议难决”现象。国务院《村民“一事一议”筹资筹劳管理办法》第二款第八条规定：“召开村民会议，应当有本村18周岁以上的村民过半数参加，或者有本村2/3以上农户的代表参加”。目前农民外出务工经商现象普遍，有议事能力的和经济能力的人通常不在家，留在家中务农的多数是老人、妇女和小孩，议事能力较弱，再加上农民居住分散，开会议事人数难以达到规定要求，存在“有事难议”现象。同时，部分“一事一议”筹资筹劳项目由于村民受益程度不同，有的项目是全村受益，有的只是部分村民受益，在议事表决时，对直接受益、眼前受益、靠近自家或在本组、本村的则同意，否则就反对，议事时常常出现僵局。此外，部分群众简单地认为一事一议财政奖补就是政府出钱、乡村办事，把自己当旁观者而不是参与者。因此，“一事”往往反复“多议”，意见也很难统一，极易出现“事不关己、高高挂起”的局面。
      （二）筹资筹劳难度较大。在筹资方面：受小农意识的影响，从个体理性出发的村民很容易产生“搭便车”的心理，使得资金筹集不到位。只要有一户不交所议款项，就会产生“羊群效应”，最终使所议事项筹资难以全额到位。此外，个别村民对村内公益事业漠不关心，一些公益建设项目即使在村民会议或村民代表会议上通过了，也不愿出资，一些持反对意见的群众，更不肯出资，就会出现“谁同意谁掏腰包”的情况，导致筹资难以全部到位。在筹劳方面：一是大量青壮年劳动力常年外出打工，农村公益事业建设难以筹措到足够的劳力。二是投劳工效低。现在大多数工程采用效率高、质量好、安全性高、劳动强度低的机械作业，而肩挑手抬式的人工作业方式已不适应农村公益事业建设的需要。
      （三）筹资筹劳标准和财政投入有限，制约了公益事业建设与发展。从筹资筹劳标准看：目前我省关于农村筹资筹劳的规定：筹资标准为每人每年不超过15元，筹劳的标准按每个劳动力每年不超过10个标准工作日，农民自愿出资的，折资标准为每个标准工日20元，这已和实际情况严重脱节，不符合当前的物价和劳动报酬水平。由于筹资筹劳标准比较低、办法不灵活，一年内筹资筹劳数量过少，往往干不成什么事。特别是人口少，劳力也相对较少的村，从农户中征收的筹资犹如杯水车薪，难以满足农村公益事业建设发展的需要。从奖补标准和规模看：各级财政安排的奖补资金从总量上看比较可观，但在成百上千个项目中实际分摊到每个项目的资金并不多。以我市为例，全市共有1400多个农业行政村，农业人口共约430多万人，平均一个村只有约3000人，即使按人均15元的上限筹资，平均一个村总共也只能自筹4.5万元。因奖补资金规模小，导致总体投入不足，多数一事一议项目建设标准不高，项目的效益难以长久充分发挥。如很多农村砂石路工程，由于投入少、建设标准低，再经过风吹雨淋、人踩车压，不出几个月时间就可能“面目全非”。
      （四）项目规划性较差，工程管理难度较大。部分村级公益事业建设缺乏整体规划，项目实施较为盲目，不能充分体现先急后缓、先轻后重、先基础设施后一般设施的原则，造成一事一议财政奖补项目规划性差。在招标环节，具备一定施工资质的公司不屑于小工程，真正施工的基本上是挂名投标的地方“杂牌军”，为了追求更多利润，少数中标单位存在偷工减料等现象，使施工质量下降。在施工和验收环节，什么样的路基过关？什么样的水泥、砂、石子能用？什么样的配比合格？对道路、桥梁、水利设施等技术含量较高的项目建设，由于缺乏必要的专业知识、技术手段和人员力量，县、乡、村干部对项目的监管和验收只能起辅助作用，有时只能走马观花，从表面看项目实施了没有，难以保证工程质量，无法进行正规的质量验收。
      （五）资金整合利用力度不大，投资效益难发挥。因农村集体经济普遍薄弱，单纯依靠群众筹资筹劳和财政奖补资金，许多公益事业项目建设受到限制。相对于村内道路、水利设施建设等投资规模较大的项目，只能量力而行，无法作长远考虑。近年来，国家不断加大支农力度，实施了小农水建设、国土整治、农村饮水工程、道路建设等涉农补助项目。这些项目一般由一个或几个部门牵头实施，缺乏统一协调，没有与村级公益事业建设一体化规划。
      五、对策和建议
      （一）增强议事筹资的灵活性。根据受益主体和筹资主体相对应的原则，可适当缩小议事范围，灵活制订筹资规则。例如在修筑道路时，可以通过与受益主体协商，路两侧住户为直接受益者，筹资没问题，可以多缴，其他人家可以少缴，也可以下次修到哪条路，路边的人家再缴。对于村民筹资中超出政府规定的筹资上限的部分，可以捐助的形式；对于筹资困难的村，经济基础好的村可以集体资金支付，免除农民筹资。结合全市外出务工人员较多的实际，要充分抓住春节、中秋节等农民工集中返乡的节假日来开展议事活动，对举家外出的农民工，可采用电话联系、网上交流等方式，广泛征求意见，确保议事活动做到不漏户、不漏人，切实解决好农民群众“议事难”的问题。
      （二）提升工程管理的规范化水平。改变项目安排“小而散”的状况。结合美好乡村建设搞整村推进，进行项目升级，切实增强一事一议项目布局的科学性和合理性。要围绕现代农业示范园区建设，加快村内道路、小型水利等基础设施项目集中连片建设。加快农村改水改厕、路灯配置等环境连片整治。围绕农村生态建设，加快村内绿化、小流域治理连片建设。实行招投标改革。改变过去一村一个标段为一乡一个标段，由县级统一招标，这样可以增加体量，吸引大公司进入，提高质量保证。分散到各乡镇招标的，由县级制定统一办法，实行复合标底，规范招标流程，避免各行其道的现象。建立施工队伍库服务平台。县（市）区财政局可将从事过农村公益事业建设，有经验、重质量、讲信誉的施工队伍的基本信息录入施工队伍库，建立施工队伍服务平台，供村组和村民自主选择。为确保工程质量和进度，对不讲质量和信誉的施工队伍进行不良记录，实行退出机制。严格施工过程的质量监理和质量检测，对于检测不合格的要根据差别程度坚决执行惩罚措施，部分扣除或全额扣除工程款，将监督与经济利益挂钩，有效遏制偷工减料等现象。
      （三）加大资金整合力度，发挥综合效益。在推进一事一议财政奖补工作中，将财政奖补资金与农业、交通、水务、发改等部门的支农资金进行整合，将“一事一议”奖补项目与村级公路建设、农村安全饮水工程、农村危房改造、整村推进、村级组织建设、村容村貌整治、农业综合开发等结合起来，按照“渠道不乱、用途不便、项目整合、资金捆绑、统筹安排、集中使用、各记其功”的原则，扩充一事一议项目建设投入资金总量，集中力量为农民解决最急需、最迫切的村级公益事业建设项目。要集中各种涉农资金，向一事一议财政奖补重点项目、重点乡镇村予以倾斜，优化公共资源配置，提高资金使用效益。
      （四）完善一事一议筹资筹劳和财政奖补政策。一是建议在政策上划清农民自愿出工出资与强制筹资筹劳增加农民负担的界限，即由农民出钱出力办有利于自己的事，不应该算是加重农民负担，积极鼓励村干部组织农民开展必要的公益事业。二是可按受益耕田面积筹资。如农村在修建灌溉水渠、塘坝等公益项目时，涉及到耕地，可按农户的实际受益耕地面积来筹资，标准可据实核定。三是能否将村集体自有资金投入数额视同筹资额作为奖补基数，因为村集体自有资金所有权也属于村民所有；将村集体争取的社会捐助资金视同村民自筹资金纳入奖补基数；将村集体资产处置所得的资金投入到公益事业建设的视同村民自筹资金。四是鼓励乡村经济发展水平较快，农民富裕程度较好的地方大力倡导和支持农民自费搞建设，不受筹资上限控制，自行组织公益事业建设，其所筹资金和劳务由群众自己管理，或者农民委托由村级代为管理，做到随筹随用，简化相关程序。（作者单位：合肥市财政局 ）