进一步完善农村宅基地退出补偿机制

信息来源:合肥日报发布时间:2022-12-16

  我国农村宅基地占地面积高达17万平方公里,是城市建设用地面积的三倍以上,具有极大的利用空间。改革开放以来,我国工业化进程不断加速,大量农村劳动力涌入城市,根据国家统计局发布的《2021年农民工监测调查报告》,2021年外出农民工总量达17172万人,占农民工总量的58.7%。随着农村劳动力的流动,农村空心化现象不断加剧,农村宅基地闲置现象越来越普遍。为盘活闲置宅基地,高效利用闲置宅基地和住宅,《土地管理法》规定了进城落户的农村村民可以自愿有偿退出宅基地,但如何对自愿退出宅基地的农户进行补偿,尚未形成清晰统一的标准。

  进城落户村民自愿有偿退出宅基地工作中的主要问题

  补偿方式与补偿标准不完善。如何对退出宅基地的农村村民进行补偿,是宅基地退出机制的核心问题,直接关系到农民的切身利益。目前,我国农村宅基地退出机制还存在很多问题:一是补偿标准过低。大部分试点地区的补偿标准参考国家征收标准执行。农户离开农村进入城市,生活成本升高,过低的补偿标准会导致农户的后续生存发展出现问题。由于社会经济发展的不平衡不充分,不同地区经济水平出现参差,农村区位条件及经济水平的差异导致宅基地的价值构成存在较大差异,我国也尚未建立一个较为完善的宅基地价值评估体系,宅基地退出补偿标准难以测算。二是补偿方式简单化。从当前各地区试点情况看,当前宅基地退出补偿方式包括安置补偿、货币补偿及社会保障补偿这三种方式,但这些补偿方式无法对农户退出宅基地所形成的利益损失进行解决,也无法形成有效激励,导致进城落户农村村民退出宅基地的意愿偏低。三是宅基地补偿财政体制不完善。无论对退出宅基地的农村村民给予何种方式的补偿,都需要大量的财政资金参与,宅基地退出涉及农户、集体、地方政府等多方主体利益,但我国宅基地退出补偿的支出责任应当由谁承担,尚未有明确定论。

  宅基地有偿退出流程不规范。宅基地自愿退出必然涉及到产权的流转,但由于我国长期以来农村宅基地管理的缺失,宅基地权属不明、隐性交易多发等问题长期存在,宅基地退出时办理产权转让存在障碍。而宅基地退出以后,宅基地再利用的利益分配机制尚未建立,地方政府为了获得更多的补偿资金,将退出后的宅基地通过交易市场流转或变为建设用地,虽然建设用地能创造出较大的经济效益,但这些效益不能分配至农户手中。同时,宅基地退出涉及财政、国土资源及农业等各个部门的工作职责,但各个部门具体应当承担的职责并不明确,导致宅基地退出过程中出现各部门间相互推诿的无序状态。

  对进城落户村民自愿退出宅基地进行补偿的对策建议

  (一)建立多元化补偿形式。对于退出宅基地的农户进行补偿,应当因地制宜,结合退出宅基地的区位条件、农户经济收入水平等实际情况,建立多元化的政策补偿形式。同时,也可以基于土地发展规划给予农民多元化选择,农民可以选择一次性补偿,也可以选择获取宅基地再利用收益分配权,充分尊重农户意愿。

  (二)统一补偿标准,分类精准施策。确定统一化的宅基地退出补偿标准,并保证政策稳定性。但统一化不代表均等化,统一化补偿标准并不意味着不同地区的农村宅基地退出都给予相同的补偿数额,而是应当结合城市生活水平、宅基地功能价值等因素,确定统一化的补偿测算方法。根据地理位置、区位条件、退出模式及经济发展水平的不同,不同村庄进行补偿所关注的重点也应当有所差异。

  (三)完善宅基地产权制度。明晰土地产权制度是宅基地退出及入市的基础问题,是我国宅基地制度改革的基本前提。若宅基地产权主体不明,宅基地无法入市交易,土地市场则无法得到充分发展。因此,应当完善宅基地产权制度,明确界定土地产权关系,做好宅基地确权工作,为土地市场的建设与发展提供基础保障。

  (四)构建科学合理的宅基地评估机制。对于宅基地价值的合理评估,是确定宅基地自愿退出补偿标准的基本参考,这关系到宅基地退出过程中的农户利益、集体经济组织利益及土地交易市场参与者利益,只有引入科学合理的宅基地评估机制,才能有效平衡宅基地退出过程中各主体的切身利益,同时提升农村宅基地土地资源利用效率。政府和有关单位应该抓紧研究和制定合理的宅基地和农村其他建设用地价格评价体系,公平、公正、合理地评价每一块建设用地,为宅基地流转以及补偿提供技术支持。

  [作者:丁国峰 王港君;作者单位:安徽大学法学院;本文系2022年度合肥市社科规划项目“进城落户农村村民自愿有偿退出宅基地路径研究”(HFSKYY202219)研究成果]